破产清算程序的制度价值与规范完善 ——《全国法院破产审判工作会议纪要》的解读（三）
时间：2018-06-05 14:55发布：重庆合纵律师事务所
近年来，全国法院受理的各类破产案件中，破产清算案件占比80%以上。为了更好发挥破产清算程序优化资源配置、实现优胜劣汰的重要作用，《全国法院破产审判工作会议纪要》（以下简称《纪要》）在第五部分对破产清算程序有关内容进行了规范。该部分共计九条，涉及破产宣告、担保权人权利的行使与限制、破产财产处置、破产债权清偿顺序、繁简分流、破产清算程序终结六个方面的内容。本文拟结合其制定背景、基本原则和精神，对相关内容进行介绍和解读，以期对该部分的正确理解和适用有所裨益。
一、重申制度价值，强调适用原则
虽然现代破产法更注重于破产预防和拯救制度的发展，但破产清算制度的重要性仍不可忽视。尤其是在党的十九大报告和中央经济工作会议提出，要深化供给侧结构性改革，大力破除无效供给，推动化解过剩产能的背景下，破产清算作为具有淘汰落后产能、优化市场资源配置直接作用的法律程序，对于清理“僵尸企业”、提升社会有效供给的质量和水平、防止产生新的产能过剩等具有重要意义。
对此，《纪要》第五部分的开篇，重申了破产清算程序的制度价值及其重要性，强调人民法院在适用破产法律制度服务和保障供给侧结构性改革的过程中，一方面要重视发挥重整及和解制度对于预防企业破产清算、挽救困境企业的积极作用；另一方面，也不能忽视破产清算的制度价值与功能，对于那些不具救治价值或救治无望的企业，要及时果断通过破产清算实现市场出清，尽快盘活存量资产，释放资源要素，促进经济高质量发展。
二、遵循既有法律规定，维护程序效力稳定性
企业破产法第十章就狭义概念上的破产清算程序进行了规定，而广义的破产清算程序还包括申请、受理以及破产宣告前的程序。《纪要》立足于企业破产法中与破产清算程序相关的制度规定，在完善相关制度的同时，维护和确保程序效力的稳定性。
一是限制破产宣告后的程序转换。企业破产法对于破产宣告后，能否申请将破产清算程序转入重整或和解程序没有规定。有意见认为，无论是基于实践中已有的成功案例，还是从鼓励拯救债务人的角度出发，都应当允许债务人被宣告破产后，在一定条件下能够再行转入重整程序或者和解程序。对此，由于考虑到企业破产法在允许由清算程序转入重整程序或和解程序的条文中，明确限定应在破产宣告前申请，且企业破产法上述规定已经充分给予了债务人被宣告破产前进行拯救的机会，如果仍允许在破产宣告后申请重整或和解，不仅会增加程序适用的不确定性、加大债权人通过破产清算程序获得清偿的成本，而且在一定程度上也不利于促进对债务人尽快挽救，故《纪要》第24条最终没有突破法律规定，而是规定债务人被宣告破产后，不得再转入重整程序或和解程序，从而明确三类破产程序的适用阶段及其程序的稳定性。
二是规范保证人在破产程序中的求偿权及其限制。由于企业破产法亦未限制债权人在主债务人进入破产程序时向保证人主张保证责任，故实践中，债权人向主债务人申报债权并同时诉请保证人承担责任的情形较多，此时债权人提出的保证责任诉讼程序上应当如何处理、保证人承担保证责任后如何实现对破产主债务人的求偿，都是理论和实践中争议较大的问题。对此，《纪要》基于保证制度所应有的债权保障功能，将保障债权人利益的及时实现作为出发点，并结合破产程序中有关保证人申报债权的相关规定，明确了破产程序终结前，已向债权人承担了保证责任的保证人，可通过申请转付相应清偿份额的方式，理顺保证人承担责任与求偿权之间的程序关系，并避免债权人获得双重受偿。此外，根据企业破产法第九十四条和第一百零六条的规定，为了避免存在保证担保的破产债权比其他破产债权获得更多比例的清偿，从而违反破产法同类债权平等清偿的原则，《纪要》亦明确了保证人承担保证责任后，不得向重整计划或和解协议执行完毕后的债务人追偿。
三、遵循公平原则，依法公正保护各方利益
公平原则是破产程序最为重要的价值目标，也是破产程序贯穿始终的基本原则。《纪要》第五部分通过规范破产清算程序对财产和损失的公平分配和分担，从而达到依法公正保护各方主体利益的目标。
一是平衡保护担保权人与其他普通债权人的利益。破产程序中的担保权人以破产程序开始前对债务人特定财产成立担保物权为基础，故在理论上，除非破产制度对其行使予以限制，否则其可不受破产程序的约束，随时对该特定财产行使权利。对此，企业破产法第九十六条规定在和解程序中，担保权人可自由行使权利。但对于破产清算程序中，担保权人能否随时行使权利，理论和实务中存在争议。对此，基于担保物权的特点和性质，并针对实践中不仅存在担保权人任意行使优先受偿权、导致财产分离处置降低整体处置效益，从而有损普通债权人受偿权的情形，也经常发生普通债权人利用债权人会议决议阻却、破坏担保权人优先受偿的现象。《纪要》第25条规定了破产和解和清算程序中，担保权人可以随时向管理人主张就该特定财产变价处置行使优先受偿权为原则，单独处置担保财产会降低其他破产财产的价值而应整体处置为例外，从而依法平衡保护担保权人与普通债权人利益。
二是尊重权利人在破产程序开始前的地位及其差异性，公平确定债权清偿顺位。首先，妥善安置好职工仍然是维护社会稳定工作的重要内容，《纪要》通过鼓励对属于工资构成的职工劳动收入优先保护，保障职工的生存权利。其次，对于侵权行为造成的人身损害赔偿，从人身权益优于财产性权益的角度出发，赋予其优先顺位。第三，根据法律的一般原理，违法行为发生后，法律的首要目的是要恢复原状，然后才涉及对侵害人进行惩罚的问题。因此《纪要》确定了补偿性债权优于惩罚性债权的原则，并且规定在债务人需要承担民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金，其财产不足以同时支付时，首先应当清偿普通债权人，其财产还有剩余的情况下，再用剩余的财产缴纳民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金。《纪要》作出的上述指引性的原则规定，应结合个案具体情况进行合理确定，也有待在实践中进一步论证完善。
四、提升程序效率，促进相关主体利益最大化
在破产清算程序中，如何有效降低程序成本，提升程序效率，不仅是实现高效公正司法的需要，也是尽快实现资源重新配置、促进相关主体利益最大化的要求。对此，《纪要》在确保程序正当性的基础上，从简化程序流程节点、鼓励创新财产处置方式、促进案件审理进程等方面，对提升破产清算程序效率作出了尝试。
一是确保程序正当性，提升破产清算程序效率。针对企业破产法未明确法院受理清算申请后应于何时宣告破产的问题，《纪要》第23条在尊重相关主体申请程序转化权利的基础上，规定了管理人及时提出破产宣告申请的期限条件，以及法院接到申请后作出宣告裁定的时间，防止程序久拖不决。此外，《纪要》第29条明确鼓励建立破产案件审理繁简分流机制，对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚的破产案件，可以在现有法规制度框架内加快审理进程，提升破产案件审理效率，促进相关主体利益尽快实现。
二是提升破产财产处置效率，促进可分配财产价值最大化。破产清算程序是为了全体债权人的利益处置和分配财产，因此应当采取对全体债权人最为有利的财产变卖方式，并以提高变卖价格为目标。《纪要》第26条在明确破产财产处置价值最大化的原则下，鼓励探索包括网络拍卖在内的多种处置方式和渠道，降低费用、提升效率。同时，针对实践中可能出现的多次拍卖仍无法成交的情况，《纪要》第26条明确可以采取作价变卖或实物分配的方式进行处置，且为避免债权人会议不能通过上述变价或实物分配方案而导致的程序拖延，该条亦基于破产法有关债权人会议职权的规定，赋予法院在债权人会议表决无法通过上述方案的情况下及时裁定的权力，确保破产程序的有序推进。
在制定《纪要》过程中，我们对于一些较为成熟、认识比较统一、实践证明效果较好的司法经验予以肯定吸收；对于那些争议较大的问题，如房地产企业破产清算中购房者的权利顺位、建筑工程优先权在破产程序中的清偿顺位、担保权的分别行使、职工集资款的清偿顺位等，尚未纳入《纪要》中予以规定，留待理论与实践进一步研究和论证。对于审判实践中发现的新问题、新情况，希望相关法院以及理论界、实务界加强调查研究，及时总结经验，为将来司法解释的制定提供借鉴和参考。
（作者单位：最高人民法院）
一、重申制度价值，强调适用原则
虽然现代破产法更注重于破产预防和拯救制度的发展，但破产清算制度的重要性仍不可忽视。尤其是在党的十九大报告和中央经济工作会议提出，要深化供给侧结构性改革，大力破除无效供给，推动化解过剩产能的背景下，破产清算作为具有淘汰落后产能、优化市场资源配置直接作用的法律程序，对于清理“僵尸企业”、提升社会有效供给的质量和水平、防止产生新的产能过剩等具有重要意义。
对此，《纪要》第五部分的开篇，重申了破产清算程序的制度价值及其重要性，强调人民法院在适用破产法律制度服务和保障供给侧结构性改革的过程中，一方面要重视发挥重整及和解制度对于预防企业破产清算、挽救困境企业的积极作用；另一方面，也不能忽视破产清算的制度价值与功能，对于那些不具救治价值或救治无望的企业，要及时果断通过破产清算实现市场出清，尽快盘活存量资产，释放资源要素，促进经济高质量发展。
二、遵循既有法律规定，维护程序效力稳定性
企业破产法第十章就狭义概念上的破产清算程序进行了规定，而广义的破产清算程序还包括申请、受理以及破产宣告前的程序。《纪要》立足于企业破产法中与破产清算程序相关的制度规定，在完善相关制度的同时，维护和确保程序效力的稳定性。
一是限制破产宣告后的程序转换。企业破产法对于破产宣告后，能否申请将破产清算程序转入重整或和解程序没有规定。有意见认为，无论是基于实践中已有的成功案例，还是从鼓励拯救债务人的角度出发，都应当允许债务人被宣告破产后，在一定条件下能够再行转入重整程序或者和解程序。对此，由于考虑到企业破产法在允许由清算程序转入重整程序或和解程序的条文中，明确限定应在破产宣告前申请，且企业破产法上述规定已经充分给予了债务人被宣告破产前进行拯救的机会，如果仍允许在破产宣告后申请重整或和解，不仅会增加程序适用的不确定性、加大债权人通过破产清算程序获得清偿的成本，而且在一定程度上也不利于促进对债务人尽快挽救，故《纪要》第24条最终没有突破法律规定，而是规定债务人被宣告破产后，不得再转入重整程序或和解程序，从而明确三类破产程序的适用阶段及其程序的稳定性。
二是规范保证人在破产程序中的求偿权及其限制。由于企业破产法亦未限制债权人在主债务人进入破产程序时向保证人主张保证责任，故实践中，债权人向主债务人申报债权并同时诉请保证人承担责任的情形较多，此时债权人提出的保证责任诉讼程序上应当如何处理、保证人承担保证责任后如何实现对破产主债务人的求偿，都是理论和实践中争议较大的问题。对此，《纪要》基于保证制度所应有的债权保障功能，将保障债权人利益的及时实现作为出发点，并结合破产程序中有关保证人申报债权的相关规定，明确了破产程序终结前，已向债权人承担了保证责任的保证人，可通过申请转付相应清偿份额的方式，理顺保证人承担责任与求偿权之间的程序关系，并避免债权人获得双重受偿。此外，根据企业破产法第九十四条和第一百零六条的规定，为了避免存在保证担保的破产债权比其他破产债权获得更多比例的清偿，从而违反破产法同类债权平等清偿的原则，《纪要》亦明确了保证人承担保证责任后，不得向重整计划或和解协议执行完毕后的债务人追偿。
三、遵循公平原则，依法公正保护各方利益
公平原则是破产程序最为重要的价值目标，也是破产程序贯穿始终的基本原则。《纪要》第五部分通过规范破产清算程序对财产和损失的公平分配和分担，从而达到依法公正保护各方主体利益的目标。
一是平衡保护担保权人与其他普通债权人的利益。破产程序中的担保权人以破产程序开始前对债务人特定财产成立担保物权为基础，故在理论上，除非破产制度对其行使予以限制，否则其可不受破产程序的约束，随时对该特定财产行使权利。对此，企业破产法第九十六条规定在和解程序中，担保权人可自由行使权利。但对于破产清算程序中，担保权人能否随时行使权利，理论和实务中存在争议。对此，基于担保物权的特点和性质，并针对实践中不仅存在担保权人任意行使优先受偿权、导致财产分离处置降低整体处置效益，从而有损普通债权人受偿权的情形，也经常发生普通债权人利用债权人会议决议阻却、破坏担保权人优先受偿的现象。《纪要》第25条规定了破产和解和清算程序中，担保权人可以随时向管理人主张就该特定财产变价处置行使优先受偿权为原则，单独处置担保财产会降低其他破产财产的价值而应整体处置为例外，从而依法平衡保护担保权人与普通债权人利益。
二是尊重权利人在破产程序开始前的地位及其差异性，公平确定债权清偿顺位。首先，妥善安置好职工仍然是维护社会稳定工作的重要内容，《纪要》通过鼓励对属于工资构成的职工劳动收入优先保护，保障职工的生存权利。其次，对于侵权行为造成的人身损害赔偿，从人身权益优于财产性权益的角度出发，赋予其优先顺位。第三，根据法律的一般原理，违法行为发生后，法律的首要目的是要恢复原状，然后才涉及对侵害人进行惩罚的问题。因此《纪要》确定了补偿性债权优于惩罚性债权的原则，并且规定在债务人需要承担民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金，其财产不足以同时支付时，首先应当清偿普通债权人，其财产还有剩余的情况下，再用剩余的财产缴纳民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金。《纪要》作出的上述指引性的原则规定，应结合个案具体情况进行合理确定，也有待在实践中进一步论证完善。
四、提升程序效率，促进相关主体利益最大化
在破产清算程序中，如何有效降低程序成本，提升程序效率，不仅是实现高效公正司法的需要，也是尽快实现资源重新配置、促进相关主体利益最大化的要求。对此，《纪要》在确保程序正当性的基础上，从简化程序流程节点、鼓励创新财产处置方式、促进案件审理进程等方面，对提升破产清算程序效率作出了尝试。
一是确保程序正当性，提升破产清算程序效率。针对企业破产法未明确法院受理清算申请后应于何时宣告破产的问题，《纪要》第23条在尊重相关主体申请程序转化权利的基础上，规定了管理人及时提出破产宣告申请的期限条件，以及法院接到申请后作出宣告裁定的时间，防止程序久拖不决。此外，《纪要》第29条明确鼓励建立破产案件审理繁简分流机制，对于债权债务关系明确、债务人财产状况清楚的破产案件，可以在现有法规制度框架内加快审理进程，提升破产案件审理效率，促进相关主体利益尽快实现。
二是提升破产财产处置效率，促进可分配财产价值最大化。破产清算程序是为了全体债权人的利益处置和分配财产，因此应当采取对全体债权人最为有利的财产变卖方式，并以提高变卖价格为目标。《纪要》第26条在明确破产财产处置价值最大化的原则下，鼓励探索包括网络拍卖在内的多种处置方式和渠道，降低费用、提升效率。同时，针对实践中可能出现的多次拍卖仍无法成交的情况，《纪要》第26条明确可以采取作价变卖或实物分配的方式进行处置，且为避免债权人会议不能通过上述变价或实物分配方案而导致的程序拖延，该条亦基于破产法有关债权人会议职权的规定，赋予法院在债权人会议表决无法通过上述方案的情况下及时裁定的权力，确保破产程序的有序推进。
在制定《纪要》过程中，我们对于一些较为成熟、认识比较统一、实践证明效果较好的司法经验予以肯定吸收；对于那些争议较大的问题，如房地产企业破产清算中购房者的权利顺位、建筑工程优先权在破产程序中的清偿顺位、担保权的分别行使、职工集资款的清偿顺位等，尚未纳入《纪要》中予以规定，留待理论与实践进一步研究和论证。对于审判实践中发现的新问题、新情况，希望相关法院以及理论界、实务界加强调查研究，及时总结经验，为将来司法解释的制定提供借鉴和参考。
（作者单位：最高人民法院）
